Peuples autochtones de Guyane : un consentement peu éclairé ?

Alexis Tiouka

 

Dans un rapport daté du 17 août 2011, le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies a réalisé un rapport sur « les peuples autochtones et le droit de participer à la prise de décision »[1]. Ce rapport fait suite aux différents textes internationaux existant sur la question (Convention sur la diversité biologique, Protocole de Nagoya, etc.), et s’inscrit pleinement dans les débats actuels sur la Charte du Parc Amazonien de la Guyane. Cet article se propose donc de présenter les résultats du rapports du Mécanisme d’experts sur les droits des peuples autochtones (A/HRC/EMRIP/2010/2) qui fournit des exemples de bonnes pratiques de participation des peuples autochtones à la prise de décisions, qui pourraient constituer un support pour les discussions en cours dans le contexte guyanais. Ces exemples ont été jugés susceptibles d’aider les Etats, les peuples autochtones, les organisations internationales, les institutions nationales des droits de l’homme, etc. à protéger et promouvoir la participation des peuples autochtones dans la prise de décision. Ils sont donc d’un intérêt certain dans un contexte guyanais où la notion de prise de décision, et de consentement libre et informé est totalement d’actualité.

 

Constats initiaux

La question de la participation à la prise de décision des peuples autochtones continue aujourd’hui encore d’être assez largement problématique dans contexte mondial. Et ceci plus spécifiquement « dans des environnements où les peuples autochtones sont politiquement, socialement et économiquement non dominants », ce qui renvoie assez aisément à la situation guyanaise. Le plus souvent dans ces situations, les peuples autochtones n’ont pas une « grande influence sur les décisions dans la pratique », en général parce que la notion de prise de décision est mal appliquée ou parce que les problèmes pouvant constituer un obstacle n’ont pas été identifiés.

 

Critères de bonnes pratiques dans le domaine de la prise de décision

Les critères identifiés le sont sur la base d’un principe initial qui est la participation effective des peuples autochtones à l’élaboration de ces dites bonnes pratiques, et leur adhésion à celles-ci. D’autres indicateurs permettent cependant aussi d’évaluer ces bonnes pratiques :

- ce sont celles qui permettent et renforcent la participation effective des PA à la prise de décision

- ce sont celles qui permettent aux PA d’influencer concrètement les décisions qui les concernent

- ceux sont celles qui réalisent le droit des peuples autochtones à l’autodétermination

- ceux sont celles qui comportent, selon les circonstances, des procédures et/ou des processus de consultation solides afin d’obtenir le consentement libre, préalable et éclairé des PA.

 

La notion de prise de décision

Le rapport des Nations Unies insiste sur la nécessité d’entendre le terme de processus décisionnel et d’organe de décision interne comme propre aux peuples autochtones : « en d’autres termes, ils existent pour les peuples autochtones et sont régis par des pratiques autochtones déterminées ». Il ne s’agit pas là, selon les propres termes du rapport, de parler de « pratiques traditionnelles », mais bien de pratiques prenant en compte la dynamique de ces pratiques, parfois en lien direct avec des influences extérieures.

La première question qui se pose dans ce domaine, est de savoir si les organes de décision ne sont soutenus que par les communautés, ou s’ils bénéficient aussi d’un soutien des institutions ou plus généralement de l’Etat. Cette question doit être tranché avant toute réflexion dans le contexte guyanais, comme par exemple dans le cadre de la réflexion sur les pouvoirs coutumiers, mais pas exclusivement[2]. Sont considérés comme positifs dans le rapport des Nations Unies les participations des PA à la prise de décision lorsqu’il y a participation de ceux-ci « en tant que personnes dans les affaires publiques d’une manière compatible du point de vue philosophique et culturel avec la perception de la gouvernance chez les peuples autochtones ». Cette perception reste peut-être à définir dans le contexte guyanais. Le rapport mentionne de ce point de vue des bonnes pratiques lorsque les « processus et organes autochtones reflètent très clairement le degré d’autodétermination et d’autonomie des peuples autochtones, libres de toute influence extérieure imposée, même si l’Etat veut conserver l’autorité en dernier ressort en vertu de la législation ». De plus, le rapport insiste sur la participation des autochtones « à la prise de décision au niveau de la gestion des ressources sur les territoires et les réserves naturelles qui leur appartiennent ». Mais sur ce dernier point, on constate bien que dans le contexte français (et donc guyanais), la question de l’appartenance est bien complexe, et que les PA n’ont que peu, voire pas, de réel pouvoir de décision sur la gestion de ces ressources, du fait notamment d’un non respect du droit à la terre et aux territoires tel qu’il est défini par les Nations Unies[3]. Dans les bonnes pratiques identifiées dans le rapport on constate souvent que celles-ci sont liées à une forme de reconnaissance de droits territoriaux qui ont une incidence directe sur les pouvoirs de décisions, notamment par la mise en place d’instances de décisions reconnues (voir la partie sur les systèmes juridiques autochtones[4] mais aussi sur les Parlements organisations autochtones « qui permettent aux PA d’influencer la prise de décision sur des questions susceptibles de les concerner : cas de la Norvège, de la Suède et de la Finlande par exemple ; mais il est aussi intéressant de noter qu’un cas dans le contexte français est cité de ce point de vue, celui de la Nouvelle-Calédonie, ce qui montre bien que la loi française n’interdit pas totalement la mise en place de processus de décisions beaucoup plus élaborés que ceux que l’on trouve dans le contexte guyanais).

 

La participation aux mécanismes de prise de décisions liés aux institutions et processus, étatiques et non étatiques, concernant les peuples autochtones

Un des problèmes identifiés dans ce domaine est la question de la référence « aux normes internationales relatives aux peuples autochtones » et la nécessité qu’il y a à « former et informer les législateurs (…) sur les questions autochtones ». Il est clair que sur ce point il existe encore beaucoup de travail en France en général et en Guyane en particulier, tant la question des droits des peuples autochtones est méconnu dans ces contextes.

Le rapport insiste sur la nécessité de la garantie d’une « représentation parlementaire nationale aux peuples autochtones ». Celle-ci est considérée comme une condition pour la participation « aux processus de décision sur un certain nombre de question » et comme la garantie de leur influence sur ces prises de décision. Là encore, de nombreux efforts doivent être fournis en France et en Guyane[5]. Dans ce domaine, il est important de mentionner que le rapport souligne que « l’aptitude des autochtones à influencer les processus de décision parlementaires est renforcée lorsque les parlements créent des organes internes chargés de régler des questions cruciales » pour ces peuples. Le conseil coutumier pourrait être considéré comme un organe de ce type à condition de lui donner de réels moyens de fonctionnement et de lui accorder une réelle reconnaissance[6].

Le rapport souligne en outre « la participation directe des autochtones à la mise en œuvre des instruments internationaux visant à protéger et promouvoir les droits des peuples autochtones ». La ratification de certains états de la convention 169 de l’OIT en 2007 semble jouer un rôle important dans ce domaine (convention non ratifiée par la France pour rappel). Il existe de nombreux exemples dans le monde entier de reconnaissance du pouvoir des peuples autochtones dans les prises de décisions et dans les avis sur les législations qu’elles soient nationales, fédérales ou locales (Népal, Argentine, Kenya, Afrique du Sud, Nouvelle Zélande, République démocratique du Congo, Thaïlande, Australie, Etats Unis, Pérou, etc.). La France, terre des droits de l’homme, a donc encore une réflexion importante à mener dans ce domaine …

D’autres formes de participation existent, comme la participation à des systèmes hybrides de gouvernance (par exemple avec les accords de cogestion des ressources naturelles en Nouvelle Zélande entre les Iwis et le gouvernement).

 

Le consentement libre, préalable et éclairé

Le rapport rappelle que ce concept est « relativement nouveau au niveau international », mais qu’il est un « droit fondamental » qui « selon les peuples autochtones » est « l’un des principes les mieux à même de protéger leur droit à la participation ». Il existe de nombreux états qui ont fait le choix de traduire ce principe par des lois et des politiques spécifiques dont la France pourrait bien s’inspirer :

- République démocratique du Congo 

- Russie

- Bolivie

- Malaisie

- Australie

- Canada

 

Pour conclure

Le rapport rappelle que « le droit des peuples autochtones à la participation est bien établi en droit international », et que l’accent est actuellement mis « sur les droits des peuples autochtones non seulement de prendre part aux processus de prise de décision les concernant, mais également de contrôler réellement l’issue de ces processus  ». Ce droit a été largement mis en évidence dans la déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, et est en lien avec de nombreux autre droits (autodétermination, territoires, etc.), mais pas uniquement. Il semble donc qu’il existe aujourd’hui un « consensus international[7] » concernant « les droits individuels et collectifs des peuples autochtones » qui est « compatible avec les normes internationales relatives aux droits de l’homme en vigueur ». On ne peut donc que s’étonner du fait que la France, encore une fois « terre des droits de l’homme », « terre de démocratie », n’est pas franchi le pas de la reconnaissance de ce droit sur l’ensemble de son territoire.

Le rapport rappelle d’ailleurs qu’il y a nécessité d’une réforme dans ce domaine aux niveaux des processus nationaux, régionaux et internationaux pour garantir une véritable participation des peuples autochtones en accord avec les différents documents internationaux existants : « les instances et processus environnementaux multilatéraux devraient en particulier veiller à garantir le plein respect des droits des peuples autochtones et leur participation effective, notamment, dans le cadre des négociations du protocole de Nagoya ».

Diverses pistes sont ainsi envisagées :

- la première concerne un droit fondamental, celui d’obtenir le consentement des PA à l’égard de décisions qui sont d’une importance fondamentale pour leurs droits, leur survie, leur dignité et leur bien-être

- mais pas exclusivement car ces prises de décision peuvent aussi concerner des affaires dites extérieures si les PA concernés le choisissent (ce qui ouvre la question de la mise en place d’arrangements de cogouvernance)

- et surtout les Etats pour ces procédures de prise de décision doivent « respecter et appuyer les formes traditionnelles et contemporaines des structures de gouvernance des PA, y compris leurs pratiques collectives de prise de décisions ».

Il en résulte que l’Etat français doit « adopter et appliquer des dispositions constitutionnelles et autres dispositions juridiques qui » permettraient de renforcer « la participation des PA à la prise de décisions ». Enfin, l’obtention du consentement libre, préalable et éclairé n’est pas une simple association au processus de prise de décision, mais bien un droit d’en déterminer l’issue.

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