Emmanuel Macron et la menace de la dissolution

Le Président de la République Emmanuel Macron va s'exprimer sur France 2 ce mercredi 12 octobre 2022 à 20 heures 30 ainsi que le 26 octobre 2022, sur des sujets internationaux et sur des sujets nationaux. La rentrée parlementaire a eu lieu le 3 octobre 2022 et s'avère particulièrement délicate pour le gouvernement : le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale sont à l'ordre du jour, sans majorité absolue, ainsi que la réforme de l'assurance-chômage et surtout, la réforme des retraites. C'est la viabilité d'une Assemblée sans majorité absolue qui est mise à l'épreuve. Ainsi, la menace de la dissolution de l'Assemblée Nationale planerait cet automne.

Elle n'est pas venue d'hypothèses journalistiques mais d'une communication savamment distillée par l'Élysée à la suite d'un dîner réunissant les responsables de la majorité (en particulier Élisabeth Borne, François Bayrou et Édouard Philippe) à l'Élysée le mercredi 28 septembre 2022. Le lendemain, en effet, étaient rapportés les propos du chef de l'État : « S'il y a une motion de censure qui est votée, je dissous tout de suite l'Assemblée Nationale. ».

Cette petite phrase a fait l'objet de nombreux commentaires et réactions dans les jours qui ont suivi, et certains soulignaient l'attitude supposée autoritaire du Président de la République. Il faut alors revenir au fondamental.

Déjà, écartons l'idée qu'une dissolution de l'Assemblée Nationale ne serait pas démocratique : au contraire, la dissolution permet au peuple de se prononcer à nouveau, elle est donc même plus démocratique que de laisser les parlementaires jusqu'au bout de leur mandat. Cette apparente contradiction est d'autant plus étonnante que ses pourfendeurs les plus vifs sont ceux qui ne cessent de prôner le principe (stupide et dangereux, mais là est un autre sujet) du mandat révocatoire.

Non seulement elle est démocratique, mais elle est constitutionnelle, inscrite dans la Constitution (ratifiée par le peuple français, rappelons-le !), et donc parfaitement légale. Précisons seulement que, pour éviter des abus, le Président de la République n'a pas le droit de dissoudre une seconde fois l'Assemblée Nationale pendant l'année qui suit une première dissolution. C'est une prérogative du chef de l'État qu'il prend en son âme et conscience après cependant l'obligation de consulter le Président de l'Assemblée Nationale et le Président du Sénat (ainsi que le Premier Ministre).

Des dissolutions, il y en a eu beaucoup sous la Cinquième République, généralement soit pour résoudre un conflit, soit par convenance politique : en octobre 1962, en mai 1968, en mai 1981, en mai 1988, et en avril 1997. Comme on le voit, la dernière dissolution, prononcée le 21 avril 1997 par le Président Jacques Chirac, a été un échec puisque d'une Assemblée ultramajoritaire, le Président de la République a obtenu une Assemblée où l'opposition est devenue majoritaire, au point de faire une cohabitation de ...cinq ans ! Depuis lors, et désormais sous le régime du quinquennat, aucun Président de la République n'a prononcé la dissolution de l'Assemblée, soit parce qu'il n'en avait plus l'utilité, soit parce qu'il n'en avait plus l'audace, vu la mauvaise dernière expérience.

Si celle de 1997 a été perdue, c'était en particulier parce qu'elle n'était pas politiquement compréhensible, un pari insensé pour convenance personnelle, pensant que si les élections législatives avaient lieu en mars 1998, elles seraient plus difficilement gagnables. Insistons que c'est parce que Jacques Chirac a perdu ces élections que le quinquennat a été mis en place. Sans Lionel Jospin à Matignon, jamais Jacques Chirac n'aurait pris l'initiative du quinquennat.

Les dissolutions de 1981 et de 1988 ont été prononcées par le Président François Mitterrand pour convenance politique, juste au moment de son élection et de sa réélection, pour avoir une majorité compatible avec le projet politique associé à son élection. Probablement que l'erreur tant du Président Valéry Giscard d'Estaing en 1974 (dont la majorité était gaulliste) que du Président Jacques Chirac en 1995 (dont la majorité était balladurienne) a été de ne pas dissoudre au moment de leur élection. Le quinquennat a institutionnalisé ce que François Mitterrand avait pratiqué : des élections législatives en juin suivant l'élection présidentielle en avril et mai.



La dissolution du 30 mai 1968 prononcée par De Gaulle avait pour but, sur recommandation pressante de son Premier Ministre Georges Pompidou, de retourner la situation de désordre consécutive à la révolte étudiante de mai 68.

Plus intéressante évidemment fut la première dissolution prononcée par De Gaulle, elle l'a été le 10 octobre 1962 dans un contexte particulièrement confus. Il venait de nommer Georges Pompidou à Matignon le 14 avril 1962, à la suite des Accords d'Évian, à l'époque un haut fonctionnaire très peu connu des Français et au charisme de technocrate, un peu comme aujourd'hui l'actuelle Première Ministre Élisabeth Borne (à la différence importante que cette dernière a été cinq ans ministre précédemment). Et le 4 octobre 1962, une motion de censure a été adoptée pour protester comme la décision du 30 septembre 1962 de soumettre au référendum l'idée de l'élection du Président de la République au suffrage universel direct par l'article 11 de la Constitution (alors qu'il aurait dû appliquer l'article 89 sur la révision de la Constitution).

Au lieu d'accepter la démission du gouvernement, De Gaulle a prononcé la dissolution de l'Assemblée Nationale. À l'époque, il faut relire les notes du ministre Alain Peyrefitte par exemple, les gaullistes étaient persuadés qu'ils allaient retourner dans l'opposition, qu'ils avaient tentés pendant quatre ans de redresser la France et que le régime des partis allaient finalement triompher à nouveau. Mais la victoire du référendum du 28 octobre 1962 a entraîné politiquement la victoire des élections législatives anticipées des 18 et 25 novembre 1962, si bien que les gaullistes et les républicains indépendants ont obtenu la majorité absolue des sièges, qu'ils n'avaient pas eue en novembre 1958 (où ils devaient transiger avec les centristes, notamment le MRP). À partir de 1962 et à l'exception de 1988-1993 et de 2022, le gouvernement a joui systématiquement d'une majorité absolue.

La dissolution comme la motion de censure ont fait partie du "package" d'un régime parlementaire rationalisé, comme on dit. Les gaullistes en 1958 ne pensaient pas pouvoir être majoritaires avec une majorité absolue (comme sous la Quatrième République où aucune coalition n'avait de majorité absolue) et ont cherché les moyens de pouvoir gouverner avec seulement une majorité relative. La motion de censure est un droit des parlementaires pour renverser le gouvernement s'il ne leur plaît pas, elle est donc évidemment indispensable dans un régime parlementaire : mais à la différence de la Quatrième République, la Constitution de la Cinquième République oblige une majorité absolue pour renverser le gouvernement, alors qu'auparavant, une absence de majorité absolue en faveur de la confiance suffisait à renverser un gouvernement. La différence est notable puisqu'il n'est plus nécessaire d'avoir confiance au gouvernement pour éviter un renversement. La Constitution a inversé la charge de la preuve, en quelque sorte. D'ailleurs, Élisabeth Borne a eu raison de ne pas demander de vote de confiance (facultatif dans la Constitution) car elle pouvait se voir opposer plus de refus que d'approbation, ce qui est très différent d'une motion de censure. Si elle avait engagé sa responsabilité et qu'elle avait eu plus de refus que d'approbation, elle aurait alors dû démissionner.

Depuis 1958, la motion de censure du 5 octobre 1962 a été la seule fois où les parlementaires ont censuré le gouvernement. Les autres cas, les motions de censure ont toutes été minoritaires. C'est donc un acte très rare et De Gaulle y a répondu en prononçant la dissolution de l'Assemblée, préférant que le peuple tranchât au lieu de se soumettre aux députés, lui-même portant une part de la légitimité populaire (à l'époque, il n'avait pas été élu au suffrage universel direct, mais seulement indirect : l'élection au suffrage direct renforce évidemment la légitimité populaire du Président de la République).



En faisant savoir qu'il ferait une dissolution en cas de vote de motion de censure, Emmanuel Macron ne fait donc que reprendre la logique gaullienne des institutions, et aucun Président de la République ne ferait autrement. Après tout, une abeille qui pique y laisse toujours son dard et généralement en meurt. Il faut assumer ses responsabilités.

À propos de la Quatrième République, rappelons aussi pour l'anecdote que l'article 51 de cette Constitution du 27 octobre 1946 permettait de dissoudre l'Assemblée en cas de renversement de deux gouvernements à la majorité absolue en moins de dix-huit mois. Ainsi, le Président du Conseil Edgar Faure a dissous l'Assemblée le 2 décembre 1955 (et a perdu les élections législatives du 2 janvier 1952 au bénéfice du Front républicain mené par Pierre Mendès France et Guy Mollet, ce dernier choisi pour diriger le nouveau gouvernement le 1^er février 1956). Rien n'est plus démocratique qu'une dissolution : le retour aux urnes n'est jamais se moquer du peuple, c'est au contraire le considérer comme le seul arbitre des élégances.

Venons-en aux réactions : comme prévu, les deux partis d'opposition les plus populistes ont répondu "chiche" au Président de la République, en particulier France insoumise, ce qui lui permettrait de retenter sa chance pour occuper Matignon. Mais il ne faut pas se leurrer : personne n'a intérêt à une dissolution. Pas France insoumise car les députés FI savent bien que pour la plupart, ils doivent leur élection à quelques pourcents au second tour et que cela pourrait pencher de l'autre côté de la balance avec un nouveau scrutin dont l'abstention devrait être renforcée. Pour le RN, c'est pareil même si leur apparent esprit de responsabilité pourrait les avantager dans un nouveau scrutin. Les députés LR, qui n'espéraient pas d'avoir sauvé tant de meubles, ne voudraient pas éprouver une nouvelle érosion électorale. Enfin, la majorité relative pourrait elle aussi y perdre les plumes si l'électorat ne comprend pas la pertinence politique d'une dissolution, comme en 1997.

Au fait, pourquoi y aurait-il le vote d'une motion de censure ? A priori, lorsqu'un projet du gouvernement concentre une opposition frontale unie au point de voter une même motion de censure. Il est clair que les députés FI sont prêts à voter toutes les motions de censure, y compris celles déposées par le groupe RN, ce qui ne semble pas être le cas inverse. Néanmoins, même si la Nupes et le RN votaient ensemble et sans perte de voix une même motion de censure, cela ne réunirait que 240 votes, loin des 289 qu'impose la Constitution (une majorité absolue). Pour qu'elle soit adoptée, il faudrait l'apport de 49 des 62 députés LR.



Mais ce projet ne pourrait être la réforme des retraites, car les députés LR sont globalement d'accord avec la philosophie de cette réforme des retraites (le Président du Sénat Gérard Larcher l'a encore rappelé ces derniers jours).

L'idée de mettre la réforme des retraites (âge légal à 65 ans, minimum retraite à 1 100 euros et fin des régimes spéciaux) en simple amendement du projet de loi de financement de la sécurité sociale a aussi son intérêt institutionnel. Certes, cela donnerait une image politique déplorable (une grande réforme doit être débattue en tant que telle et pas n'être qu'un cavalier législatif), mais la possibilité d'appliquer l'article 49 alinéa 3 est très limitée depuis la révision de 2008 : seulement un projet de loi par session parlementaire (une année), à l'exception des lois de finances. Inclure la réforme des retraites dans une loi de finances permet de se garder le joker ultérieurement.

En principe, l'article 49 alinéa 3 de la Constitution sert en particulier lorsque la majorité parlementaire est divisée, mais pas au point de s'éclater. Mais il a aussi son utilité quand il n'y a qu'une majorité relative. Ainsi, Michel Rocard a été le recordman de son utilisation en ayant recours à cet outil vingt-huit fois durant son séjour à Matignon entre mai 1988 et mai 1991, alors qu'il ne disposait pas de majorité absolue.

Il faut aussi noter que certains groupes de l'opposition peuvent préférer que le gouvernement ait recours à l'article 49 aliéna 3. Ainsi, les députés LR sont plutôt divisés sur la démarche à adopter face au projet de loi de finances : la position majoritaire est un vote négatif mais certains voudraient s'abstenir. Avec le 49 alinéa 3, le groupe LR pourrait taire ses divisions, puisqu'il n'y aurait alors pas de vote final sur le projet.

Pour conclure, les institutions de la Cinquième République ont donné beaucoup d'outils au gouvernement et au Président de la République pour gouverner malgré une absence de majorité absolue, qui était le cas normal envisagé par les gaullistes en 1958. Il y a aussi l'article 44 alinéa 3 qui régit le vote bloqué (ne plus discuter du texte et le voter en l'état sans examiner d'autres amendements) et qui a été utilisé entre autres pour la réforme des retraites de 2010 (par François Fillon) et la réforme des retraites de 2013 (par Jean-Marc Ayrault). Les utiliser n'a rien d'antidémocratique, et la dissolution en particulier puisqu'il s'agit d'un retour aux urnes et à la parole du peuple. En revanche, le Président de la République doit s'en servir avec justesse et pertinence sur le plan politique. Ainsi, par son importance politique et sociale, la réforme des retraites mérite pleinement un projet de loi spécifique et pas un simple amendement voté à la sauvette. Et il pourrait aussi utiliser un autre outil, le référendum...


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (11 octobre 2022)
http://www.rakotoarison.eu


Pour aller plus loin :
Emmanuel Macron et la menace de la dissolution.
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